Un ejemplo de democracia local: el presupuesto participativo" de Porto Alegre (Brasil)
Elizabeth Jelín
Porto Alegre es una gran ciudad del sur de Brasil, que contaba tres millones y medio de habitantes a mediados de los años 90. Como muchas otras zonas urbanas del país, ha conocido un crecimiento demográfico exponencial en las últimas décadas, al tiempo que su economía hacía progresos importantes y la organización de la vida cotidiana sufría notables transformaciones. Desde 1989, las autoridades municipales han puesto en marcha un sistema original, conocido como orcamento participativo (presupuesto participativo). Una gran parte del presupuesto municipal la administran órganos colegiados donde están representados los distintos distritos de la ciudad, así como cinco sectores temáticos (urbanismo y desarrollo urbano; desarrollo económico y fiscalidad; educación, cultura y ocio; sanidad; y transportes). Se trata de un proceso evolutivo, que cada año se modifica progresivamente, de modo que no puede hablarse de una estructura definitiva.
El proceso se inició en 1989, cuando el Partido de los Trabajadores y sus aliados ganaron las elecciones municipales. El nuevo ayuntamiento elegido y varias asociaciones de distrito decidieron, de común acuerdo, emprender un estudio de las necesidades de la ciudad. Los primeros resultados mostraron que la acumulación de demandas sociales era mucho mayor que la capacidad presupuestaria y administrativa del municipio. Enfrentadas a esta dolorosa realidad, las autoridades municipales pusieron en práctica un sistema de participación que permite formular un orden de prioridad y decidir la asignación de una parte importante del presupuesto municipal. La estructura incluye un Consejo Presupuestario, compuesto por delegados de cada uno de los dieciséis distritos de Porto Alegre, especialistas de los cinco sectores temáticos y representantes de ciertos organismos especializados, que llevan al Consejo las demandas de sus representados, reunidos en asambleas para discutir los temas de interés. Basándose en un proceso de negociación, el Consejo establece (y revisa constantemente) los criterios para la toma de decisiones (evaluando las propuestas en función de la prioridad acordada a los distintos sectores o temas, del grado de pobreza de cada distrito, del número de habitantes afectados, etc). Al cabo de varios años, la experiencia se considera un éxito y un modelo a aplicar en otras zonas urbanas.
La participación activa de los ciudadanos supone que se reconozca la multiplicidad de los participantes y toda la red de fuerzas sociales y políticas existentes, y que se mejore la transparencia de las decisiones y la rendición de cuentas de los funcionarios municipales. Pero ningún gobierno municipal, cualquiera que sea su color político, habría podido realizar lo que se ha hecho en Porto Alegre sin contar con apoyo social, representado, en este caso, por las asociaciones de distrito preexistentes, pero en evolución. El proceso ha tenido una consecuencia imprevista: como los distritos preexistentes no coincidían con el campo de acción geográfico de las asociaciones, ha sido necesario reestructurar los distritos de la ciudad, resultando de ello una remodelación del liderazgo tradicional de la comunidad, lo que ha redundado en beneficio de la democracia. Las asociaciones ciudadanas han conseguido una legitimidad fundada en su capacidad de movilización y persuasión y no sólo en sus posibilidades de obtener un respaldo oficial y un apoyo político. En el nuevo espacio institucional, abierto al debate y a la toma de decisiones, un dirigente debe ser capaz de discutir propuestas en el seno de asambleas abiertas a todos y no sólo en los pasillos del poder o en el secreto de la burocracia.
¿Qué conclusiones se pueden sacar de este ejemplo? En primer lugar, que existían ya asociaciones de distrito que habían comenzado a presionar para que se tuviesen en cuenta sus reivindicaciones. Éste era ya un paso en el camino de la autonomía. En segundo término, la participación favorece la asunción de responsabilidades por las autoridades y la transparencia de su actuación (aquí, a nivel municipal), más que la adopción centralizada de decisiones, "controladas" o "verificadas" después por expertos independientes. En lugar de enfrentar a los diferentes protagonistas (dirigentes políticos, funcionarios municipales, especialistas de los servicios municipales, movimientos populares), la estrategia adoptada se basa en compartir responsabilidades en la toma de decisiones y en su aplicación. En tercer lugar, como observar algunos autores (Baierle , 1996) esta experiencia puede dar origen a una renovación de las vías por las que se instaura el poder y se ejerce la política.